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城投公司一直在持續進行資產整合重組，但似乎資產永遠都不夠。現代研究院在《轉型新形勢下的城投公司資產整合重組》一文中，將城投公司資產整合重組發展歷程總結和歸納為三個階段：2006-2014年是以信貸性融資為導向的信貸性資產整合階段；2015-2018年是以達到融資政策對項目現金流的要求為導向的資本性資產整合階段；此后，為更好地推動企業市場化轉型，城投公司將逐漸步入價值性資產整合階段。

在價值性資產整合階段，城投公司需要關注外部價值性資產整合，更應加快內部重組，提高資源配置效率，發掘和提升內部資產的價值。通俗地說，除了向政府要資源外，城投還應加快內部重組。筆者提出以下幾點思考：

思考一：進行內部優化重組的背景是怎樣的？

1、城投公司控制資產較多，價值發揮有限

為應對全球經濟波動的不確定性，早期中央鼓勵成立各類投融資平臺進行大規模的融資和建設，以抵消經濟下行的壓力。中央的號召激起了地方融資的沖動，地方政府利用財政資金或土地、學校、醫院、公園等公益性資產的大量注入，對城投融資進行增信。在寬松的貨幣政策環境下，城投成了一類“特殊的貨幣工具”。此后，貨幣政策松緊波動，但是城投的融資需求一直在。2019年，各品種城投債發行數量總計達到4,098只，融資規模達33,905.72億元，總發行規模達到十年來新高。經過多輪的政府性資產資源劃轉，城投公司的資產規模不斷壯大，控制的資產不斷增長，但資產的總體質量水平較低，加上資產整合的過程大多是“形”整“神”不整，導致城投業務類型單一，缺乏造血功能，資產除融資功能外實際發揮的經濟效益十分有限。

2、城投公司權屬公司較多，經營管理分散

現階段，大部分城投公司已經具備了中大型集團公司的股權架構，全資公司、控股公司、參股公司一應俱全。這當中，又有大部分權屬企業是為了承接項目融資成立的項目管理公司，其職能往往隨著項目完工或中止而終結，成為“空殼”公司。隨著國家和地方對城投公司的規范化管理要求越來越嚴，尤其是控制城投公司的數量和打造國有資本投資運營公司，各地爭相縮減地方性國有企業，并將其劃撥到城投公司名下。加上城投公司本身權屬的公司，致使城投公司權屬公司數量進一步增加。不同的公司不僅股權關系混亂，甚至還存在業務交叉和同質化現象，專業化經營不夠等。這大大削弱了城投公司的綜合競爭力，嚴重制約了城投公司的高質量發展。

思考二：進行內部優化重組的意義如何？

1、內部優化重組是提升市場化競爭能力的需要

城投公司市場化轉型已成為大勢所趨，打造市場化競爭力成為必要。這當中，充分挖掘業務的現金流和提高市場化融資能力成為關鍵。由于城投公司經過前兩輪資產整合重組后，當前還可以直接注入的有效資產已經非常少了 ，或者整合難度大，因此現階段應側重于政府內存量資產的市場化改造。在當前形勢下，如何有效推進城投公司轉型發展？除了積極爭取地方政府支持外，加快內部的整合重組成為一個重要路徑，讓專業的人做專業的事，可以充分提高資產的運營效率，提升業務的競爭力、資產的價值性和人才的能動性，重塑企業的核心競爭力。

2、內部優化重組是推動公司規范化管理的基礎

內部優化重組是重塑企業內部管理的基礎。現代咨詢顧問團隊在調研省屬、市屬、縣（區）屬以及開發區城投的過程中發現，城投公司內部交叉持股、管理權屬混亂、跨層級兼職兼任的問題是普遍存在的。這些問題的存在使得城投公司內部的管理條線變得復雜，明顯加劇了城投公司的管理難度。實際上，這些問題背后的重要因素之一就是公司內部資產、業務的錯配。城投公司的內部優化重組是其內部變革調整的關鍵行為，必然會遇到打破既有的管理習慣、利益關系等阻礙，但是，要想提高城投公司的現代化管理水平，建立現代化的產權關系，就必須要通過內部資源的優化配置，實現管理體系的再造提升。

思考三：城投公司內部優化重組應該關注些什么？

一個前提：內部重組之前，一定要搞清楚家底

經過前兩輪的資產整合，城投公司內部的資產與債務狀況比較復雜，全面摸清家底是內部優化重組的第一步，也是后續整合資源、盤活資產、劃分業務類型的基礎。需要系統地進行盤點，理清母公司及權屬公司的股權結構、資產數量、資產種類、資產權屬、遺留問題、業務狀況、債務情況等，按照資產屬性進行歸類，形成資產和負債的內部管理清單。在實際的操作過程中，為了更加高效地推動內部優化重組，同時需要對企業內部的管理系統進行梳理，包括關鍵制度流程、組織架構、人員結構、薪酬體系等。

一個原則：合法合規，充分考量幾個限定性條件

城投的資產和負債往往涉及到諸多歷史遺留、產權不清、權證不全等問題，有些代管資產并沒有實際的管理權限。這就需要在合法合規的原則和底線下，統籌考慮公司經營和融資需要，在滿足保障債權人利益、稅費成本最少、業務協同效果最優、不產生人事動蕩等條件下，根據實際情況選擇適合的資產注入方式，比如劃撥、轉讓、回購等。這個過程往往需要外部專業的咨詢機構、資產評估機構、法律機構在資產評估、合規性評估等方面外腦支持，以保障合法合規性。

一個手段：分類分批，把握節奏

為保障內部優化重組有序實施，需要按照“同業歸并、精簡高效、兼并重組、增強實力”的要求總體推進業務板塊的布局重構，同時考慮效率和可操作性。一般需要根據公司層級、業務、資產狀況，針對性調整，分類分批，并結合各個標的性公司的實際狀況、關鍵訴求注意內部優化重組的節奏。

一是壯大一批：優先考慮做大做強母公司、關鍵權屬公司以及重資產權屬公司，形成集團公司的核心競爭力，盡快發揮其價值。

二是混改一批：在適合的時機，優先考慮市場化程度較高的關鍵權屬公司，通過適度的混改引戰，導入活水，為內部優化重組錦上添花。

三是注銷一批：針對債務問題重、業務同質化、發展潛力弱、重要性較低的權屬公司，優先考慮淘汰并逐步有序實施。同時，將其優質資源整合至擬打造的主體，發揮資源集聚效應。

一個保障：建立合理的配套措施，穩扎穩打

考慮到城投內外部涉及到的歷史遺留問題較多、利益關系往往復雜，加上變革本身就是傷筋動骨的大事，為保障內部優化重組順利實施，需要一系列的配套措施支持來清除障礙。比如：外部需要聘請專業的咨詢機構、資產評估機構、法律機構提供支持，內部需要對人事變動、制度調整、業務調整、項目調整等進行過渡期管理和控制。歷來變革，一招不慎即滿盤皆輸，這就需要步步為營，穩扎穩打，內外一盤棋保證內部優化重組平穩過渡。