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一、集團化是城投公司轉型的必然趨勢
2014年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確將融資平臺的政府性融資職能剝離。此后幾年，國家通過嚴控地方政府隱形債務、隔離政府信用、督促融資平臺轉型的系列政策文件組合拳的出臺和實施，城投公司轉型發展成為必然選擇，而在城投公司實體化和多元化轉型發展背景之下，集團化將成為城投公司轉型的必然趨勢。
（一）在國資整合背景下，城投公司面臨國資監管部門“合并同類項”壓力，政府對城投公司的管理上也從過去的松散和平行管理向集團化管理轉變
自《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）發布，城投轉型已歷十年之久。回顧近年來各地城投轉型的探索和實踐，地方政府推動平臺整合重組的腳步一直沒有停止，更有多地出臺政策規范清理投融資平臺、嚴格控制平臺數量。平臺公司整合重組已經成為各地政府優化國資布局、推動國有企業（城投公司）市場化轉型的重要手段。在國資整合背景下，城投公司面臨國資監管部門“合并同類項”的壓力。各地市區縣的城投公司從過去的分散和弱小向集聚和壯大轉變，政府對城投公司的管理上也從過去的松散和平行管理向集團化管理轉變。
（二）城投公司的多元化轉型加速了城投公司向集團化運作方式的轉變
在城市發展進程中，地方政府為了整合利用優質資源，提高運作效率，把部分具有業務同質性或能形成穩定現金流的國有企業整合到城投公司，通過整合形成規模效應和協同效應，同時聚集城市資源，便于整體管控。同時城投集團自身為了擴大現有業務規模或延伸產業鏈，對業務范圍相同或類似的其他公司或其上下游相關行業企業進行并購；或者為了尋找或打造新的利潤增長點進行非相關業務領域的積極探索、實踐和并購。而通過上述相關或非相關多元化運作模式的構建，加速了城投公司向集團化運作方式的轉變。
（三）城投公司集團化轉型，可以最大化的實現政府對其城市發展的戰略意圖
城投公司母公司通過對各專業子公司的股權投資以及各專業子公司的分工協作，由過去融資平臺單純承接銀行、政府、信托等多方資金用于項目建設，過于突出融資職能的“空殼化”畸形發展，轉變為未來以資本管理、資產運營、產業投資為發展方向，整合城市的核心資源，以集團公司經營的理念經營城市資源，發揮投資的乘數效應支持經濟發展，進而可以最大化的實現政府對城市發展的戰略意圖。
二、集團化轉型背景下，城投公司亟需進行管理變革和轉型
（一）新一輪國資國企改革進入深水區，建立現代企業制度是國企改革的緊迫任務
以2015年《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）發布為標志，新一輪國資國企改革逐步鋪開，在此之后，“十項改革試點”、“雙百改革”等相繼落地，改革取得重大進展。雖然現代企業制度的框架結構已經覆蓋多數國有企業，公司治理架構基本形成，法制化程度相較之前有了很大提升，但客觀地說，目前國有企業相較于“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代化企業制度要求仍然有較大差距，國企改革的深層次矛盾尚未完全破除，例如董事會未充分發揮作用、職業經理人制度建設有待加強等。2020年，國企改革繼續深化，國務院國資委牽頭的“實施國企改革三年行動”將于10月底前出臺相關政策。建立現代企業制度作為國企改革的緊迫任務和一貫方向，勢必要開展進一步的探索和落實。
（二）城投公司當前管理模式、組織架構已經難以適應公司多元化、集團化發展的需要
在近年來各級地方政府的大力支持下，有很大一部分城投公司的發展逐步步入快車道，資產規模迅速擴大，業務領域亦在不斷擴張。隨著公司從單一業務發展模式向多元化發展模式轉變，當前的管理模式、組織架構顯然已無法適應集團發展需要。筆者通過對此前在實際咨詢工作中接觸到的多地城投公司的集團管控模式狀況的總結和分析，將城投公司集團管控常見問題匯總如下。
1. 法人治理結構不健全，“董監高”職能未充分發揮
規范的公司治理結構和完備的治理機制，既是明晰管控權力的法理之源，也是落實管控意志的保障。然而在我國，城投公司尚未形成決策權、經營權和監督權相互制衡的法人治理結構，“董監高”職能未充分發揮。一是董事會在人員配置、組織機構設置和制度建設上都不足以支撐其功能和意義的有效發揮。二是監事會人員目前主要來自政府部門，其對董事和高級管理人員的監督職能薄弱，監事會的監督職能有待進一步加強。三是缺乏投資決策委員會、戰略委員會等相關治理委員會。
2. 總部定位不明確，組織結構不科學
首先，城投公司對其總部功能定位缺少全面了解，使得集團內部職能部門設置和職能發揮比較薄弱，管理較為混亂，并且無法實現對子公司職權的科學劃分。其次，城投公司和其子公司間由于缺少具體的職責分配目標，導致城投公司在對子公司管理過程中，職責定位不清晰，工作內容存在交叉，從而影響公司集團的后續發展。最后，缺乏有效的信息溝通渠道，從橫向來看，職能部門之間信息溝通不順暢，將會影響相應職能的有效發揮，降低組織運行效率；從縱向來說，集團高層、中層和基層之間的信息傳導不流暢，員工將對公司基本面情況和信息不了解，集團戰略意圖就無法得到有效的落實，長久以來必定會削弱組織凝聚力。
3. 權責體系不清晰，分類管控水平低
按照控股類型、戰略功能定位，對下屬子公司實施分類管控，是現代企業集團普遍采取的做法，然而在實施過程中，母子公司權責邊界體系設計往往會陷入邊界模糊的困頓中，放管平衡不易掌握，甚至出現“一放就亂、一抓就死”的極端情況，集團母子公司之間會因權責劃分、資源分配等矛盾產生沖突和對立，集團管控的協同作用基本喪失。
4. 制度流程不完善，內部控制流于形式
集團母子公司權責劃分需要在管理流程和管理制度中得到固化。制度流程是企業實現高效運營的基礎，可約束組織和員工行為，是企業戰略實現的重要保障之一。然而現實中城投公司各項規章制度看似齊全，但制度流程化設計不足，管控制度操作性不高；制度體系化程度低，無法形成管控功能團塊化，甚至出現制度打架的情形；制度流程宣貫不足，執行效果不佳。總的來說，管理制度流程不完善，對內造成管理資源浪費，對外無法代表企業的統一標準，更無法透過標準化、量化的流程管理來積累管理經驗。
三、城投公司如何建立有效的集團管控體系
面對政策壓力、外部競爭壓力以及市場化轉型等壓力，城投公司亟需對戰略進行重新梳理，明確戰略發展目標，并建立與戰略相適應的集團管控體系，優化組織架構、加快內部整合重組、健全內部管理制度流程，從而提升管理效率，為戰略落地提供有效保障。
（一）明確戰略發展目標，建立相適應的集團管控體系
公司總體戰略是管控體系建設的出發點，管控體系必須符合戰略發展的需要，有利于推進集團總體戰略目標的實施。集團依據發展戰略，規劃內部業務橫向整合，設計縱向管理的層級與幅度以及各項業務的組織形式，形成集團發展的整體架構。明確的集團發展戰略以及由此形成的管理框架，才可決定選擇何種管控模式，采取哪些管控措施，構建什么樣的管控體系。
（二）理順母子公司關系，選擇合適管控模式
對子公司的管控沒有統一的模式，需要根據集團公司的整體戰略定位和子公司具體情況進行分類實施。集團管控模式一般分為運營型、戰略型和財務型管控。這三種管控主要表現為集權和放權的程度不同，運營型管控集權程度最高，而財務型管控對子公司最為放權，戰略型管控則居于兩者之間。從實踐情況看，集團管控體系建設并沒有固定的模式和路徑，需要結合公司實際和發展要求“一企一策”。對大部分集團而言，一般都不局限于某一種管控模式，而是根據集團公司戰略和各子公司定位實行兼顧多種模式的混合型管控。
（三）明確總部功能定位，劃分關鍵職責權限
結合公司發展戰略和實際，處理好母子公司集權和分權的關系，從而確定集團總部和子公司的功能定位。不同管控模式下，集團總部的角色是不同的。如采用財務管控型的集團公司，其總部集權程度低；而采用運營管控型的集團公司，其總部集權程度高。但不論總部集權程度如何，其目標就是為了集團整體創造合理的附加價值，為集團整體目標的實現發揮積極的作用。作為集團管控載體首選的母公司，一方面需要厘清集團總部的功能定位與整個集團管控體系的關系，指明集團總部和下屬業務單元的功能定位，特別是集團總部具體承擔哪些關鍵職能來實現集團的整體價值；另一方面要根據相關制度的規定，圍繞經營目標、預算目標從戰略規劃、經營目標和計劃、投資、資產、工程建設、人事、信息控制、行政、黨群與紀檢等管控職能對權屬企業的經營運作進行全面監控。
（四）完善法人治理體系，優化集團組織架構
公司治理體系是集團管控的制度基礎。城投公司應按照《公司法》要求，建立“黨委頂層前置、董事會決策、經營層執行、紀委督查、監事會監督”的“五位一體”治理架構，把“三重一大”決策機制融入經營管理、內控體系建設的各個領域和環節，增強子公司法人治理結構的科學性和有效性。加強母公司外派董(監)事的管理、考核和培訓，規范任職資格，逐步實現專業化，優化外派董(監)事的構成。探索建立外派董(監)事述職制度，促進履職能力提升。
合理的組織架構是確保管控體系有效運作的根本，是管控體系最重要的外在組織形式。在治理體系完善的情況下，城投公司應根據戰略的需要，關鍵權限的劃分，針對總部和各子公司建立不同的、適合其業務發展的組織架構。
（五）明確組織職能劃分，設計集團權責體系
結合公司發展戰略和實際，確定集團總部和子公司的功能定位，優化總部和子公司的組織架構，在此基礎上，梳理公司經營各環節的權責清單。按照覆蓋全面、運營高效、避免交叉的原則，科學理順權力分配，建立權責清單。首先，城投集團需要明確劃分職能，這也是權責合理劃分的基礎，例如集團可以把價值創造為根本，結合集團企業實際情況進行服務、業務支持。其次，為了實現對子公司的科學管理，集團需要從融資決策、財務管理、風險防范等方面入手，明確自身和子公司之間的職責和義務。只有對管理權責進行具體劃分，才能實現城投公司集團和子公司之間的科學協調，防止管理混亂，影響管理水平的提高。最后，通過細化管理職責，便于集團對子公司進行績效考核，規范子公司運營發展，提升企業整體管理水平。
（六）設計核心管控流程，夯實管控制度基礎
有效的集團管控體系，需要一整套與之相匹配的流程制度方可落實。諸如戰略管理、財務管理、薪酬績效管理、投融資管理等各項關鍵管控職能，要做到有章可循、有據可依。第一，制度建設要注重操作性的流程化設計，讓管控體系機制化。在制訂關鍵管控職能的制度時，設計相應的管控流程圖，讓制度真正“活起來”。各項關鍵管控職能制度以及下屬單位的相關制度，要相互呼應、避免沖突，相互印證，體現管控的核心要求，確保制度的體系化。第二，要在制度建設上體現管控的意圖。對體現管控權威性和貫徹性的制度，應具有集權意圖，下屬子企業必須遵照執行；對體現管控引導性和原則性的制度，應具有授權放權意圖，下屬各單位參照執行或根據制度精神制訂辦法延伸細化。第三，制度建設要注重穩定性和調整性相結合。保持管控制度相對穩定，可以產生固化效應，提高制度的執行力，但也要經常對制度的效果進行評價，征求管控各方的意見，適時對有問題的制度進行修訂，確保制度的適用性。
四、結語
總而言之，隨著城投公司的整合轉型，在集團化運營發展中，如何實現對子公司的科學管控，成為了集團重點關注的內容。鑒于現階段城投公司在對子公司管控中存在的問題，結合不同問題提出相應管理措施，選擇合理的管理模式，充分發揮管理作用，強化集團和子公司之間關系，提升集團整體管理水平。
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