> 伴隨著我國改革開放和經濟發展，為應對分稅制改革帶來的地方財權事權不匹配、緩沖地方資金緊張的矛盾，自1992年上海城投成立以來，各地政府相繼設立城投公司，為我國城市建設和民生保障做出了巨大貢獻。
激蕩二十余年，每個城投公司都走過了不一樣的發展路徑。有的勵精圖治，積累公共資源，轉變成為城市運營服務商；有的縱橫開闔，擅長資本運作，轉變成國有資本運營平臺；有的則錯失一次又一次轉型機遇，依舊扮演變相政府融資的角色，在政策的層層加碼中，前行之路舉步維艱。
時至今日，新的十年又將開啟，城投公司完成階段性的歷史使命，又一次來到轉型發展的風陵渡口。回顧往昔，展望未來，讓我們一起重新審視城投，共謀城投轉型之路。
一、十年，重新定義城投
2010年6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），文中明確定義地方政府融資平臺公司，指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。
長期以來，城投公司作為融資平臺的重要類型，在城市基礎設施建設融資方面做出了突出貢獻。然而，隨著政策更迭和城投自身發展，十年前19號文對融資平臺的定義，亟需改變。
首先，融資平臺的定義不符合國家現行政策的要求。國發[2010]19號文中定義的融資平臺，需要“承擔政府投資項目融資功能”。然而，2019年7月1日正式實施的《政府投資條例》，明確規定政府投資項目是政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，必須納入政府投資計劃并且使用財政預算安排的資金，融資平臺再承擔政府投資項目融資則屬違規。在這樣的政策約束下，刪去“承擔政府投資項目融資功能”表述后，融資平臺定義則與一般國企無異。
其次，如果說19號文發布之前的城投公司，以項目融資和城市建設為主要任務；那么19號文發布之后，城投公司迎來了轉型發展的黃金十年。很多城投公司把握時代機遇，成功實現轉型，已不是只承擔基建任務的融資平臺公司，業務涉及金融、醫療、養老、教育、文化、農業、貿易、旅游、智慧城市、新能源等多個行業。從產業投資助力本地經濟增長，到對接“一帶一路”走向國際，城投公司已然今非昔比。
引領產業投資，助推區域經濟發展
合肥建投通過產業布局的頂層規劃、以資本運作的方式實現投融并舉，聚焦新型顯示、集成電路等主導產業，先后投資了京東方、安世半導體、康寧玻璃基板、彩虹股份、半導體顯示芯片封測等項目。項目總投資近2000億元，合肥建投出資近900億元，截至2019年3月底，已完成投資約724億元，部分項目退出已取得收益約222億元，切實擔負起產業投資引領重任，成為推動合肥市產業結構調整和轉型升級的領跑者。
響應國家“一帶一路”戰略，邁向國際
青島城投積極踐行“一帶一路”國家戰略，聯合境內上市公司，參與青島印尼工業園建設，整合產業鏈資源，加強與所在國的產能合作，打造“一帶一路”示范園區。與津巴布韋、國開行等簽署多方合作協議，促成津巴布韋經濟特區與工業園的規劃實施與發展，帶動基礎設施建設、礦業、制造業等領域的合作，提升集團國際化水平。
圍繞民生保障，布局經營性產業
云南城投通過并購昆明市第一人民醫院，投資建設整合甘美國際、東川等省內優質醫療資源，累計擁有醫療床位數約5000張，圍繞綠色發展，布局生物產業，是云南大健康產業發展和打造“三張牌”的重要推動者。蘭州城投與山東省腫瘤醫院、中科院蘭州近代物理研究所合作建設重離子腫瘤專科示范醫院，建成以應用示范、研發制造、公共服務三大功能為一體的功能完備的全國性重離子醫學醫療基地。
把握新科技，發展智慧城市
西安城投將城市數據業務作為城投轉型發展的著力點和創新點。城投公司承擔著西安市民卡的運營管理，并積極籌建大數據資產經營公司，市政府明確西安城投為政府大數據項目主要承擔者、城市大數據產業發展的引領者。此外，哈爾濱、南京、武漢、杭州等地城投，在智慧停車、智慧工地、智慧交通等領域，已具備非常成熟的實踐經驗。
打造交易平臺，促進當地經濟
吉林市城投旗下保稅物流公司作為吉林省首家保稅物流中心，積極融入國家對外開放戰略，重點發展保稅倉儲、出口退稅、口岸通關、保稅一日游、跨境電商等業務，并將國際快件交換中心、跨境電商展示中心、跨境電商展示中心的功能遷入保稅物流中心，促進吉林市化纖印染、精細化工、五金機械、汽車制造、農副產品加工等相關產業發展，致力成為東北亞地區貨物集散的中轉站和連接國內外市場的重要物流轉換樞紐。
綜上所述，現如今的城投公司，已非19號文所定義的融資平臺公司，城投公司的職能和業務不斷迭代發展。如果一定要給城投公司重新做個定義，筆者認為：城投公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，聚焦城市建設領域，承擔公用事業運營、社會民生保障、國有資產經營、戰略和新興產業投資等職能，服務國家治理體系和治理能力現代化建設，助推區域經濟增長，具備現代企業管理制度的經濟實體。
二、2019年，城投行業熱點回顧
2019年是不平凡的一年，是新中國成立70周年，全國城投協會成立20周年。伴隨著城市建設的日新月異，我國的城鎮化率在2019年超過60%，人均GDP也邁過1萬美元門檻。回首2019年，許多政策和事件熱點在城投行業引發了廣泛關注，筆者擇若干熱點做總結和解讀。
地方政府專項債發行提速，帶來城投轉型機遇
2019年，地方政府專項債限額增加并提前發行，對基礎設施補短板提供了有力支撐。2018年底第十三屆全國人大第七次常務會議，授權提前下達部分新增地方政府債務限額，并首次于2019年1月實現成功發行，有效地緩解了一季度政府投資項目的資金需求。隨著政府規范融資的前門越開越大，對此前長期作為政府城建資金來源的城投公司而言，提供了轉型發展的良好契機。
據統計，2019年我國各地城投公司通過公開債券的形式，募集了超過3.3萬億元的資金，而用于城投公司還本付息的資金比例，則接近70%，該比例較往年有所提升。可以看出，2019年是城投公司的償債高峰期，歷年積累債務的還本付息額規模巨大，同時也反映城投公司用于新增項目建設的資金占比不足30%。
因此，城投公司融資的主要任務，已逐漸演變為化解存量債務風險。從政府投資項目融資，到自身債務延展與化解，城投公司進入融資的換擋期。所以，妥善處理好存量債務后，城投公司融資資金更加有效地投資和使用，將成為城投公司轉型的關鍵。
政府投資更加規范，聚焦基建補短板
2019年，在政府投資領域政策頻出，從PPP領域的財金[2019]10號文，到《政府投資條例》的出臺，規范政府投資行為成為政策主旋律。于2019年7月1日起正式實施的《政府投資條例》，是政府投資管理和監督的基本法，標志著政府投資進入了依法管理的新時代。
該條例從投資決策、年度計劃、項目實施、監督管理四個方面對政府投資行為進行了規范。政府投資項目的資金，需列入政府投資計劃，并提前納入財政預算支出，由財政解決。對城投公司而言，將緩解城投公司在新建項目投資方面的融資壓力。
此外，政府投資項目由財政或政府債券等方式解決了資金問題，待項目建成后，如果該項目具有一定的經營性，且與城投公司業務相匹配，城投公司可以積極爭取政府投資項目的運營維護。
在基礎設施領域，國務院印發《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發［2019］26號），又一次調低基礎設施項目最低資本金比例，眾多基建項目的資本金比例下調至15%，這可以視為政府投資領域的加大杠桿，是穩增長的重要手段。
對城投公司而言，固定資產投資項目資本金的降低，將有助于放大城投公司資金使用效率。與此同時，隨著項目融資比例的提升，各地城投公司也要加強企業債務風險的管理。
把握機遇，城投公司并購上市公司
自2018年以來的金融去杠桿，導致國內眾多上市公司資金鏈緊繃，發展舉步維艱，紛紛出售上市公司控制權。在這樣的大背景下，許多城投公司審時度勢，踴躍參與到收購上市公司的浪潮中，據統計，2018年至2019年三季度，各地城投公司主導實施的上市公司控制權收購交易有15筆，實屬前所未有。
城投公司收購上市公司控制權，可以支持地方產業發展，也實現了城投產業投資布局和轉型發展，可以說是一舉多得。江西萍鄉經開區城投收購上市公司星星科技，與其簽署了智能終端科技園的投資協議，上市公司在萍鄉成立全資子公司，為萍鄉市導入產業。廣州高新投收購上市公司利德曼，并在上市公司層面設立產業基金，結合上市公司與廣州經開區豐富的生物醫藥產業資源，支持地區產業發展。無錫市政公用收購中金環境，成都興城投資收購中化巖土，皆因這些上市公司業務涉及環保和建設施工，是城投公司非常熟悉的傳統業務，城投公司的介入可以實現區域跨越式發展。
總的來說，城投公司通過收購上市公司控制權，為本地國有資產優化、產業投資和資本運作搭建了平臺。對城投公司而言，實現了企業的資本多元化，優化了公司資產配置，提高了資本運營效率，促進了城投轉型。
整合重組，實現城投公司做大做強
2009年是我國政府融資平臺蓬勃發展的元年，彼時中央為應對全球金融危機提出四萬億經濟刺激計劃，導致以城投公司為主的融資平臺數量激增。目前，我國有1萬余家政府融資平臺公司，規模和質量參差不齊。鑒于此，重慶、湖南和陜西等地相繼出臺規范政府融資平臺相關政策。
以湖南為例，2018年5月湖南省政府發布《關于清理規范政府融資平臺公司管理的通知（代擬稿）》，要求各地要抓緊開展對平臺公司的清理工作，須在2019年全面達標。湖南省通過“注銷一批、整合一批、轉型一批”的方式進行處置融資平臺，市級平臺公司控制在3個以內，縣級平臺公司控制在2個以內。經過一年多的努力，湖南省融資平臺公司清理規范成效顯著。鑒于此，2020年1月江西省政府也加快地方融資平臺轉型部署，要求每個設區市融資平臺不超過3家，區縣融資平臺不超過2家。
其實，城投公司的整合重組，也有其自身發展的實際需求。2019年9月，長沙城投和長沙先導投資合并組建長沙城發集團，打造市屬投資類創新型企業集團。重組完成后，城發集團總資產超2000億元，履行“三城兩投”（城市建設、城市運營、城市更新、產業投資、金融投資）等功能，成為長沙城市發展的中堅力量和主力軍。
此外，作為區縣級的儀征市，也通過城投公司的重組，實現了國有資產的優勢整合。新的儀征城發集團，由原建發公司以及住建局、水利局等6家主管單位計49家企業整合而成，總資產達450多億元，全面負責市政府授權范圍內的國有資產經營、房地產開發、保障性住房建設、金融貿易、公用事業運營管理等工作，公司綜合實力和信用評級得到了大幅提升。
城投融資偶現違約，行業整體風險可控
在過去的2019年，各類城投債券發行4000余支，實現超過3.3萬億元的融資規模，發行規模創歷史新高，城投債市場顯著回暖。
臨近年底，呼和浩特經開區投資集團，被曝出未能兌付“16呼和經開PPN001”私募債的到期回售資金，一時間引發市場對于城投債券市場風險的熱議。實質上，事件發生后，當地政府高度重視，僅用一個工作日，呼經開投資集團就償還了“16呼和經開PPN001”部分違約資金，剩余未兌付的簽署了展期協議，避免了實質性違約。從新疆兵團六師國資公司超短期融資券技術性違約，到呼經開投資集團非公開定向債務融資工具未按期兌付；從常德市化解政府債務專題會議上對金融機構的強硬表態，到備受關注的貴州省通過出臺化債政策、召開金融懇談會和優質國有資產劃轉（如茅臺股份）等方式舒緩債務困局。地方政府隱性債務和融資平臺債務風險，一直備受各方關注。對于此，央行金融市場司司長鄒瀾1月11日表示：債券適當違約是正常現象，只要處理得當，中國債市翻過大山后會迎來更好發展。最重要的不是怎樣保證沒有一家企業違約，而是在違約之后怎么辦。
在筆者看來，城投信仰被打破，只是一個時間問題。但個別城投違約事件的發生，僅是局部問題，不會因此導致整體城投債券市場的系統性風險。我國城投公司千差萬別，因城市層級、區域經濟和信用評級的不同，絕不能等同視之。對于東部發達地區的城投公司，融資早已不是難題，如何更好實現產業投資和資本運作才是關鍵。對于資源稟賦較差的區縣級高負債城投公司，債務化解和風險防范是第一要義，此類城投公司應及時改變過去激進的投資和經營策略，通過政府支持和優質資產注入，解決短期流動性風險，逐步化解債務規模，實現城投轉型。
三、2020年，展望十四五
2020年是決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅之年，也是十三五規劃的收官之年、十四五規劃的奠基之年，這一時點的重要性決定了國家政策會面對多重挑戰。
對城投公司而言，要兼顧短期和中長期目標，既立足當下履行城投職能，也要展望十四五，謀劃新布局、拓展新業務。
持續做好國有資產整合，逐步實現債務化解
按照去年12月中央經濟工作會議精神，2020年各項工作核心在于穩定，其中穩投資和穩基建則是維持經濟穩定發展的重要手段。城投公司在穩基建投資中發揮作用，強大自身實力和化解債務風險是兩大前提條件。
2009年，為了響應國家經濟刺激計劃，增設大量城投公司是順勢而為；現如今，為了促進經濟高質量發展，國有資產整合重組也是大勢所趨。因此，筆者認為，2020年各地城投公司通過合并重組做大做強，通過注入優質資產化解債務，仍是各地政府在投融資領域的重要舉措。
把握新基礎設施建設機遇，實現城市運營智能化
城投公司一直是我國城市建設的主力軍，同時也是城市運營管理的主體。隨著新科技的發展，融合5G、人工智能、物聯網等技術的新基礎設施建設將成為未來城市建設投資的重點。對城投公司而言，會面臨兩大機遇，一是現有基礎設施的智能化和信息化改造；二是新基礎設施的投資建設，與傳統基礎設施相比，新基礎設施具有經營性，給城投公司提供轉型機遇。
習近平總書記提出要“像繡花一樣精細管理城市”，要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平；要加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發展、群眾反映強烈的突出問題，形成常態長效管理機制。
很多城投公司將城市運營服務商作為職能定位，新科技對城市運營管理的優化日益凸顯，這將成為城投公司提升城市運營水平的新機遇。
聚焦戰略新興產業投資，促進城投轉型發展
城市的發展離不開產業，城無產則不興。城市產業的引導者、培育者不一定是政府，還可以是城投公司。
各地政府也都非常重視國有企業對于戰略新興產業的聚焦，如重慶市人民政府辦公廳《關于深化區縣國企國資改革的指導意見》（渝府辦發〔2019〕112號），提出推動國有資本“三個聚焦”，即：按照高質量發展需要，加大區縣國有資本布局優化配置力度，加快向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向規劃發展的戰略性新興產業領域聚焦。
城投轉型，產業為本。每一座城市都有其特色產業，圍繞該產業進行相關配套和服務，是城投公司轉型的可能方向；每一座城市都有擬培育的新產業，作為城市國有資本經營的城投公司，應在新產業孵化和引導方面，通過設立產業基金、引入戰略投資人等多種方式，積極介入其中，成為未來城市產業發展的參與者，與區域經濟發展共進退。
編制十四五規劃，謀劃城投戰略新布局
展望十四五，中國的經濟總量將邁上新臺階，面臨的外部環境將更加復雜，十四五規劃至關重要。李克強總理召開專題會議，明確十四五規劃要圍繞推動經濟發展、增進人民福祉和防范化解風險，同時研究推出一批重大政策、重大舉措、重大工程和項目，推動開創經濟社會發展新局面。
對城投公司來說，以城市建設和運營服務商為核心職能定位，以保障民生和防范風險為前提，謀劃產業投資和產融結合，補短板、促民生、強管控，明確未來五年的發展目標和分年度實施步驟，制定符合國家中長期發展和城市發展實際的十四五戰略規劃，是2020年城投公司亟待籌劃的重點工作。
在國家穩增長的寬松時期，市場資金充裕，城投轉型發展顯得不那么急迫。現如今，歷經了先前高速發展的黃金時期，中國的城市建設迎來高質量發展的白銀時代。只有當潮水退去的時候，才知道誰在裸泳。對城投公司而言，機遇從來都沒有逝去，只缺少把握機遇的能力和勇氣。
展望十四五，城投公司的轉型要立足城市實際，從城市建設、城市經營到產業興城，城投公司必須始終緊扣城市發展的脈搏。伴隨中國城市的高質量發展，轉型后的城投公司，必將迎來嶄新的明天。
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