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對城投而言，“十四五”規劃不僅是“十三五”的傳承，而是對發展戰略的一次重構，一次再出發。在這紛繁的世界中，城投應如何把握新時代特點，共謀發展？要全面理解這一問題，還是要回歸城投的根本屬性——“服務城市發展、促進城市發展”，以市場化為核心的結構性改革既是本輪城市轉型的根本特征，也是城投“十四五”規劃編制與轉型發展的根本動力，所以，前探發展趨勢，厘清發展層次，探究價值取向，已勢在必行。

一、城市轉型的新周期

2019年12月10日-12日，中央經濟工作會議召開，提出“全面做好‘六穩’工作”“推動高質量發展”“切實增加有效投資”。2020年1月19日國家發改委新聞發言人在宏觀經濟運行情況發布會上表示，2020年要發揮投資關鍵作用，落實補短板、穩投資各項重點工作任務。事實上，這與城市轉型發展的一般規律相契合，由于處于工業化、城市化中后期，傳統的依托土地進行低成本開發的城市擴張戰略已難以為繼，地方經濟要在下行壓力加大的背景下穩增長，在我們看來，以市場化為導向，增加有效投資、提高投資回報率，推動結構性改革工作，則尤為重要，這也有利于城市實現向高質量發展階段的轉型。具體表現在：

注：固定資產投資對經濟增長的貢獻率計算方法為固定資本形成總額增量與支出法國內生產總值增量的比值。數據來源國家統計局。

首先，從城市空間結構來看，根據總書記在《求是》上發表的《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，主要表現為從“區域均衡發展”向以中心城市和城市群為主要增長動力形態的區域協調發展戰略轉變。在新形勢下，城市基建投資也將順勢而為，呈現出新的特點。一是傾向于城市群或中心城市之間的互聯互通項目，如“一帶一路”倡議下開放城市格局、我國三大灣區的建設、京津冀、長三角、珠三角、成渝、山東半島等19個城市群的推進完善；二是集中于大城市大都市圈內部以軌交為主導的基建項目建設，以“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”為主要目的，包括逐步崛起的中西部核心城市成都、重慶、西安、武漢、長沙、鄭州等；常住人口大幅增長的重點城市廣州、深圳、杭州等；三是過去幾年通過PSL形成的對三四線城市造成資源集中的基建刺激類項目，因與城市化發展的內在趨勢邏輯相背離，而不可持續。

注：固定資產投資對經濟增長的貢獻率計算方法為固定資本形成總額增量與支出法國內生產總值增量的比值。數據來源國家統計局。

其次，從城市產業領域來看，由于土地資源日益稀缺，城市開發已由增量擴張時代進入存量開發時代，城市開發領域或產業由于區域發展的差異性出現分化。一是城市更新、城市民生服務提升類（文化、醫療、教育、體育）項目成為大城市或中心城市開發的重點。目前，北京、上海、廣東、深圳等大城市均在積極推進城市更新建設，頒布了系列相關政策，如廣東省《關于推進“三舊”改造促進節約用地的若干意見》、《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》、《深圳市城市更新辦法實施細則》；二是新基建項目正在逐漸成為經濟新動力的主要方向，如現階段投資潛力巨大的5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等。不過這些具有前瞻性項目的推進要以“有效性”為核心指導，注意把握兩點：一方面要與城市總體規劃之間的銜接，如發展規劃與空間規劃等；另一方面要與釋放的區域市場信號相契合。

最后，從城市資本主體來看，在新一輪投融資體制改革與國資國企改革疊加的影響下，城市資本主體層發生了深刻變化，由傳統的單兵作戰式發展向整合聯盟式發展轉變。一是在傳統的基建、房產領域，如片區綜合開發等，更多地強調央地合作以及平臺式發展的方式推進，以提高效率；二是對逐步放開的七大壟斷性領域，如電力、鐵路、石油、天然氣、民航、軍工、電信等，更加強化國有資本與非公資本之間的融合發展，借助混合所有制經濟的方式推進，轉換經營機制，提升競爭力；三是對戰略新興領域，如新材料、新能源、節能環保、生物醫藥等，則更多的是通過國有資本結構調整基金、產業投資基金等方式推進，在借助杠桿效應加大國有資本投資力度的同時，發揮國有資本引導和帶動作用；四是對部分專項領域，如文旅、教育、體育等，由于可獲得的存量資產在減少，而獲得成本卻在增加，更加強調以盈利為目的的專業運營方式推進。

二、城投“十四五”的重構

城市轉型的新趨勢、新周期，對城投“十四五”規劃的編制提出了新的要求，后者不能簡單地傳承“十三五”規劃，而是要根據各城市的發展特點及條件，重構發展邏輯，走優化發展的路子。

第一，尊重規律，找準發展級次。這主要是解決規劃定位及銜接問題。城投的“十四五”規劃編制，并不是孤立存在的，要注意發展的級次性，這是客觀約束。一是在縱向上，要遵從上位規劃，如城市發展規劃、區域的國資布局及結構調整規劃，另外，還要與集團公司總體發展規劃相協同，如二級公司作為資產經營層，規劃編制要在符合一級公司規劃的前提下適當突破；二是在橫向上，要注意與同位規劃的協調性，如京津冀城市群中處于同位次發展的城投，除了上述因素外，還要重點考慮規劃涉及業務板塊的協調性與互補性。

第二，發揮比較優勢，注重融合發展。這主要是解決規劃內容的可行性及必要性問題。由于過去城投的業務布局在一開始并不是主動規劃形成的，而是通過行政劃轉，“轉任務為業務”來實現的，在新形勢下，如何主動作為，謀劃業務發展，則是其在規劃編制中亟需補短板的關鍵環節。對此，我們認為城投“十四五”規劃的編制，本質在于解決兩個問題，一是規劃的吸引力，即在符合城市轉型內在規律下，企業發展哪些業務板塊更具有潛力。建議可通過區域的產城融合情況，厘清與謀劃城投的業務邊界及或具備發展潛力的板塊；二是規劃的可行性，即城投需要具備哪些能力或競爭優勢或獨特的資源稟賦，才能保障規劃的順利實施。建議可通過公司的產融結合情況，如資本運作能力等，判斷與識別城投規劃實施的有效性，并基于此，因企施策。

第三，做好專項或應急預案，防范不確性風險。這主要是解決規劃的保障實施問題。由于我國當前正處于轉變發展方式、“結構性、體制性、周期性問題相互交織”的時期，規劃編制過程中面臨的不確性較強，因此，我們建議城投在科學制定“十四五”規劃的同時，還要同步推進相關專項規劃，如業務發展中的對外投資專項規劃，以加強對外投資工作的整體的統籌性，提高風險防控能力。